李钊律师 | 2018年1月1日新修《水污染防治法》的观察和思考

2018年9月14日经纶聚焦3663850字阅读模式

适逢《水污染防治法》新修后将于2018年1月1日施行,结合笔者近年来参与多个水污染防治项目法律服务的实践经验,对我国近年来水污染防治的规范与实践之间的广泛地带,做一些切实的观察和思考。

一、水污染防治的立法供给不足。

水污染防治法在部门法意义上,属于社会法的范畴,在现实操作层面属于行政管理类法律。《水污染防治法》修改决定的公布日期为2017年6月27日,施行日期为2018年1月1日。本次修改,对水污染防治做了一些重要调整,在政府责任、水环境检测网络、总量控制制度、排污许可制度、饮用水源保护区管理制度、内河船舶的污染防治等方面,都在原来法律的基础上,有了进一步的创新和发展。[1]

根据笔者参与水污染防治项目法律服务的观察,近年来在水污染防治的立法性活动中,影响最大的是“水十条”,即2015年4月2日《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号),“水十条”在水污染防治方面,有大量突破性的指引,而且不管是在环境、经济、社会效益多赢的价值取向方面,还是具体的目标、指标责任制方面,可以说都是非常明确的。

在生活饮用水方面,与每一个人息息相关的一个重要文件是2006年国家标准委和卫生部联合发布最新修订版《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006),新标准中的饮用水水质指标由原标准的35项增至106项,增加了71项目,在饮用水安全保障方面属于很严格的标准。然而该国标实施至今已经十年,实施的效果很不理想。国标要求地方政府水厂最迟2012年7月1日必须实施最新标准,然而至今仍未实现。

在程序法方面,2017年6月27日《中华人民共和国民事诉讼法》特别作出修改,在第五十五条增加一款,作为第二款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”该规定已有个案激活,但仍缺乏一致性。

总体来讲,水污染防治的立法供给仍显不足,立法层面对水污染防治的关注度依然不够。而且从规则的明确性的角度来讲,现有的立法依然存在过于政策性、原则性,缺乏明确细致的规则和实施细则。导致在具体的水污染防治法律实务中,水污染防治的投资方、技术服务提供方的权益被侵害时,其合法权益无法得到有效的保障。

二、水污染防治实践对水污染防治规范的陌生。

环保一词,早已耳熟能详。然而,我国经济高速发展时期的环保概念,与现在所讲的环保概念,显然已经不是同一个环保的概念。现在讲的环保,这一概念上所依附的环境权益概念、环境正义概念、环境法律规范等等都已经远远超过了十年前、甚至五年前。可以说,当下是一个环保的大变革时期。然而,社会公众的环保价值理念,并没有与环保法律规范一同跟进,政府执法人员的环保思想,也并没有被环保法的规范有效引导。据笔者观察,国家层面提出的环境保护的理念,亟待民间的积极回应。各地的环保风暴,在有效引导社会的环保价值观的变革方面,效果不大。环保产业到底是一种怎样的产业,产业链供给侧方面的公平合理性,并未经过广泛的讨论。可以说实践中整个社会对环保范规范让然是非常陌生的。在此方面,作为水污染防治的法律工作人员,应当加大对环境资源理论的研究,而且应当具有前瞻性、针对性和有效性。

学术研究也好,政策法令也好,都不能脱离实践。与立法层面的输出不足相比,实践层面的水污染可以说是相当严重,相信每一个人都观察到身边被污染的江河湖海,以及触目惊心的污染现象。从国家层面来看,水污染防治是国家环境保护重点实验室和环境保护工程技术中心的重点领域。“水体污染控制和治理”是国家中长期科学和技术发展规划确定的重大环境保护专项,也是迄今我国资金投入总量最大的环境科研项目。[2]而且近年来国家层面主张的生态文明建设的思想,是将环境问题从可持续发展战略的高度,进一步上升为哲学、意识形态的高度,上升为思想、文化的高度。[3]

因为“水十条”的发布,整个治水行业因为这个文件的宏大规划而带来巨额的投资“大蛋糕”。近年来实践中对江河、黑臭河的治理,饮用水源的治理,自来水厂的工艺提升、污水处理、泥淤处理等水污染防治模块,都有大幅度的变化。各种水污染防治的新产品也正在实验、推广。各地的治水实践也正在积累,行政具有灵活性和多样化,[4]但运动式执法、以及行政处罚独大的情况非常普遍。水污染的防治,更多的必然是来自政府的主导,国家层面提出的多元共治机制,法院、检察院、司法、国土、环保、林业、水利、等等相关单位协调联动,目前仍然无法清晰的观察到其中蕴藏的规则提取。

三、以问题为导向的司法对环境保护的引领。

在最高人民法院的积极推动下,2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《民法总则》第九条规定,“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”,将绿色原则确定为民事活动的基本原则,也能够反映比较清晰的环保价值理念。

最高院较为清晰的提出环境案件审判问题导向、提炼规则。最高院甚至提到“山水林田湖草一体保护系统保护观,人与自然是生命共同体的生态伦理观,节约优先、保护优先、自然恢复为主的生态保护观和维护程序正义、兼顾实体正义的环境正义观。”[5]意在有所作为。

对水污染防治法的司法观察,首先关注诉讼主体的扩张,立法已经极大的扩大了可以提起环境诉讼的主体,个人、企业、行政机关、民间社团、地方人民政府、人民检察院等,都可以因环境权益受到损害为由提起的诉讼。水污染防治的司法审判数据,可以结合根据最高院公布的数据的环境保护案件数据来对照,根据最高院公布的数据,2016年6月至2017年6月,各级人民法院共受理各类环境资源民事案件、行政案件、刑事案件、社会组织提起的环境民事公益诉讼案件、检察机关提起环境民事公益诉讼案件总数约为24万件。[6]由此可见,相比其他类型的案件,环境保护类案件的数量显著偏少,平均每个法院一年审理约80起涉环境保护类的案件,涉水的案件就更加少了,期待更多的涉水案件能够走向审判。

更为重要的是,环境保护类案件的审理,并不像传统类民事案件,已经有比较一致的审判思路。 根据最高院的指导精神,环境保护类案件的审理坚持“问题导向”,最高院也明确要求各地法院加强对重点案件的审理和研究,特别强调了环境公益诉讼案件。涉及能动司法的问题,最高院也已经明确表态,[7]但司法职能的发挥以及与其他政府职能的平衡协调关系,如何妥善处理司法保护和其他路径保护的关系,需要进一步的观察。对其特点和规律,目前并无成熟的裁判规则。期待涉水案件有更多的规则可寻。

最高院也多次提出审判专门机构建设,审判专业化以及试点集中管辖和归口审理。联合调解机制、完善司法鉴定机制等问题,积极与检察机关、公安机关和环境保护主管部门沟通协调,为环境资源审判构建有利外部环境,各地法院正在探索环境资源民事、行政乃至刑事案件统一由一个审判机构审理的“二合一”或者“三合一”归口审理模式,主要是基于环境资源案件专业性和复合性特点。目前都在探索之中。

四、水污染防治的实践对法律服务提出了更高的要求。

治理水污染是一项耗时长、见效慢、投资高的大项目。“水十条”的施行,非常明显的带来了水污染防治领域的广泛投资,据报道有2万亿的投资。投资方向主要包括城镇管网建设和改造、污水垃圾处理设施建设和改造、工业企业和园区治理设施建设、流域水综合整治、农业面源污染治理、湖泊周围湿地建设、污染治理科技、环保装备研制和产业化水平等等。就笔者参与的水污染防治项目,也明显感受到环保产业成为新的经济增长点。

《水污染防治法》是一个各种法律规定的混合体,混合了民法上的产品买卖、技术服务、科技创新、知识产权、建设工程施工、承揽、租赁、运输、侵权损害赔偿等等;商法上的公司治理、投融资;行政法上的政府采购、PPP模式、行政合同、行政处罚、行政许可,还有刑法、程序法等等。涉及的法律关系也比较复杂。更为重要的是,其政策导向性需要密切关注各地当地政府的具体做法。因此,水污染防治的法律服务具有综合性。

就笔者对水生态产品生产企业、饮用水消毒产品研发企业的法律服务的实践来看,其涉及到极为综合的法律服务要求,对法律服务的综合性要求极高。并对法律服务人员的科学精神提出了较高的要求,要求自身提高科学文化素养。

 

注释:

[1]陆浩主编:《中华人民共和国水污染防治法解读》,中国法制出版社2017年8月第1版,第328页。

[2]陆浩主编:《中华人民共和国水污染防治法解读》,中国法制出版社2017年8月第1版,第29页。

[3]陆浩主编:《中华人民共和国水污染防治法解读》,中国法制出版社2017年8月第1版,第11页。

[4]奥托.迈耶著,刘飞译:《德国行政法》,商务印书馆,2013年3月第1版,第68页。

[5]2017年11月9日,全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛在贵阳市召开。最高人民法院党组副书记、副院长江必新出席会议并讲话。

[6]2017年7月13日,最高人民法院召开新闻发布会,公布《中国环境资源审判(2016-2017)》(白皮书)及《中国环境司法发展报告(2015-2017)》

[7]2016年6月14日,全国法院环境资源审判工作培训班在国家法官学院开班。最高人民法院副院长江必新出席开班式并作动员讲话。

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