关于广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定纠纷案的法律评析 叶东文律师 2012-03-06

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一、案件回顾:

珠江侨都项目是广州市城市开发的一个重点工程项目,广州市侨办是这个项目的行政主管部门,广州市外经委是负责中外合作经营企业的行政审批和主管机关。根据广州市人民代表大会常务委员会的有关决议,珠江侨都工程项目还专门成立了一个筹委会,负责项目工程的有关规划和设计的审定,并对征地和投资等重大问题进行指导和协调。1997年10月27日,被告广州市外经委作出穗外经贸业[1997]337号《关于合作经营广州侨丰房地产有限公司补充合同、补充章程的批复》(以下简称337号批复),批准香港嘉宇公司和英属处女群岛爱光置业有限公司(以下简称爱光公司)于同月17日签订的《股权转让协议书》和《合作开发经营“珠江侨都”房地产合同之补充合同》及其补充章程,并同意由三联公司与爱光公司共同开发珠江侨都项目。1998年1月12日,被告广州市外经委又作出穗外经贸业[1998]6号《关于提前终止合作经营广州侨丰房地产有限公司合同、章程的批复》(以下简称6号批复),批准三联公司和爱光公司于同月8日签订的《终止合作开发经营珠江侨都房地产合同协议书》,同意提前终止合作经营广州侨丰房地产有限公司(以下简称侨丰公司)的合同、章程,解散该合作公司,并缴回该项目的批准证书。同月15日,被告广州市外经委再次作出9号批复,同意三联公司、珠江公司和广大公司成立中外合作企业侨都公司,并批准了上述三公司于同月12日签订的《合作开发经营珠江侨都房地产合同》及其章程,同意其合作企业侨都公司开发珠江侨都项目,并批准了合作各方的投资比例和分享利润的比例。

  1998年12月28日,参与珠江侨都项目投资的三联公司,与海龙王公司签订《协议书》约定:海龙王公司作为珠江侨都项目的共同投资者支付6000万元,该款也作为获取整个项目中50%投资开发权益的预付款;三联公司收取该款项后,即按广州市珠江侨都筹建委领导的指示意见,组织各有关方面展开合作谈判,落实海龙王公司在珠江侨都项目中的50%开发权等事宜,保障海龙王公司权益;如合作成立,海龙王公司该预付款可转为对由其参与设立的新项目公司的注册资本;如合作不成立,该款三联公司于一个月内连本带息返还;如三联公司不能如期返还,海龙王公司可要求三联公司以土地使用权按每亩50万元人民币作价偿还,即届时三联公司应以120亩土地使用权抵偿海龙王公司出资的6000万元人民币,并负责将该土地使用权办到海龙王公司名下。该《协议书》签订的第二天,海龙王公司即将人民币6000万元通过银行支付给三联公司。

  1998年12月31日,珠江侨都筹委会办公室作出《珠江侨都筹委会会议纪要》,同意海龙王公司与南华西组成一个投资组也参加珠江侨都项目50%的投资,并准备5亿元人民币的资信证明,参加合作谈判。该纪要明确表示:如果珠江公司退出,海龙王公司与南华西组成的投资组合可适当进资,以维持工程的正常进行。三联公司可再寻找另一家合作伙伴,以维持多家合作的局面。希望珠江公司方面继续参加合作,并占有50%的投资权。

  1999年7月29日,被告广州市外经委作出143号通知致广州市侨办:鉴于我委于1993年12月30日以穗外经贸业[1993]904号文批准三联公司与嘉宇公司合作设立侨丰公司,同意侨丰公司在市规划局[92]城地批字第39号、第55号文同意使用的654107平方米地块上开发、建设、销售、出租和管理自建的商品房。鉴于香港法庭于1997年7月16日向嘉宇公司发出清盘令,根据香港法律,嘉宇公司对本公司的产权已无任何处置的权利,所以,由此而延伸的协议、合同均失去了其法律基础。经研究,撤销我委337号、6号和9号批复。接文后,请通知企业缴回珠江侨都公司的批准证书,并到有关部门办理相关的注销手续。珠江侨都项目是我市的重要建设项目,并早巳成立筹委会。去年12月29日的珠江侨都筹委会会议上又明确了若干事项,望三联公司能按市府要求进一步做好各方面工作,保证工程能依法顺利推进。同年10月25日,被告广州市外经委作出233号通知致广州市侨办,全文是:“我委于1999年7月29日发出穗外经贸业[1999]143号文《关于撤销我委三个批复文件的通知》,经研究现予以撤销”。

广州市海龙王投资发展有限公司(以下简称“海龙王投资公司”)认为,广州市对外经济贸易委员会(以下简称“广州市外经委”)作出的穗外经贸业[1999]233号《关于撤销我委穗外经贸业[1999]143号文的通知》(以下简称“233号通知”)的行为,是违法的具体行政行为,应当予以撤销,同时认为广州市外经委的行为致使其实际投资得不到法律的保护,据此提起行政诉讼,要求广州市外经委赔偿其损失13亿元人民币。

本案由广东省高级人民法院作为一审法院进行审理,广东经纶律师事务所接受广州市人民政府的委托,由本所合伙人叶东文律师作为广州市外经委、广州市侨办以及三联公司的委托代理人代理本案的诉讼。

二、法律评析

(一)争议焦点

本案中广州市海龙王投资发展有限公司是否具备适格的原告主体资格。

(二)法律评析

    行政诉讼原告的主体资格,是指什么人可以自己的名义向法院依法提起行政诉讼,请求人民法院审查行政机关所作的行政行为并作出相应的裁判。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行政诉讼法”)以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称“行政诉讼法解释”)的条文内容,已经对提起行政诉讼的原告主体资格、以及对行政机关的哪些行政行为可以提起行政诉讼等作出了较为明确的规定。根据行政诉讼法第二条的规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及行政诉讼法解释第十三条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”因此,不难看出能够提起行政诉讼的主体需为因不服行政机关所作出的具体行政行为,并且该具体行政行为需与其有着法律上的利害关系。

一方面,珠江侨都项目筹委会是按照广州市人民代表大会常务委员会《关于审议市人民政府办理市九届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》成立的一个指导和协调机构,该决议对筹委会的性质和职责有明确的说明。珠江侨都项目筹委会与广州市外经委之间不存在行政隶属关系。筹委会的纪要只具有行政指导性质,是不具有强制力的行政指导行为,根据行政诉讼法解释第一条的规定,公民、法人或者其他组织对不具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该纪要关于“同意海龙王投资公司参加珠江侨都项目的投资”的表述以及广州市外经委作出的233号通知,不能改变侨都公司各方的法律地位。海龙王投资公司只有通过与珠江侨都公司各方谈判,并经过主管机关依照法定程序予以审批,成为珠江侨都公司的股东,方可拥有对珠江侨都项目的投资开发权。同时,该纪要也不能在法律上产生新的权利和义务关系,不具有行政法律效力。

另一方面,根据本案已查明的事实来看,海龙王投资公司根据其与三联公司签订的协议书,付给三联公司6000万元,作为对珠江侨都项目的投资,使协议得到了部分履行。但三联公司只是侨都公司投资三方中的一方,无权决定海龙王投资公司参加珠江侨都项目的开发。由于海龙王投资公司没有与珠江侨都项目的各方签订合作合同和章程,也没有按照《中华人民共和国中外合作经营企业法》的有关规定经审查批准加入珠江侨都公司,所以,海龙王投资公司认为广州市外经委针对珠江侨都公司作出的233号通知,与其并没有法律上的利害关系。

综上分析,由于广州市外经委作出的233号通知并未对海龙王投资公司的权利义务造成影响,该具体行政行为与海龙王投资公司之间不存在有法律上的利害关系。因此,海龙王投资公司实际上并非适格的行政诉讼原告。尽管广东高级人民法院作为一审法院受理了本案,并没有在程序中直接予以驳回,但最终在实体审理中确认海龙王投资公司不具备原告的诉讼主体资格,认为其起诉不符合法定条件,最终驳回了原告海龙王投资公司的全部诉讼请求,二审最高人民法院经过审理也同样驳回了原告的诉请,上述一审与二审法院所查明的事实和作出的裁定均十分准确。

除此之外,本案成功的避免了广州市外经委遭受13亿元人民币的损失,使原告的不良诉讼请求无法实现,同时,本案的胜诉对改进政府机关的工作起到了很大的促进作用。

 

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